La rénovation énergétique dans le plan de relance français

Cet article a d’abord été publié dans le blog d’IDDRI. Nous le republions avec l’accord de son auteur, Andreas Rüdinger, chercheur associé.

La rénovation énergétique représente une priorité pour les plans de relance post-crise, que ce soit à l’échelle de la France, de l’Union européenne ou du monde1. Cette urgence s’explique à la fois par son potentiel économique rapidement mobilisable, son rôle clé pour les politiques climatiques, et par l’importance de la lutte contre la précarité énergétique dans un contexte d’augmentation des vulnérabilités. Alors que les propositions françaises de plans de relance abondent2, il s’agit désormais d’identifier les leviers les plus efficaces permettant de combiner reprise économique et montée en puissance du marché de la rénovation globale et performante, condition indispensable pour se placer sur une trajectoire convergente avec la stratégie nationale bas-carbone française.

Un secteur clé avec un retard croissant sur les objectifs

À eux seuls, les bâtiments représentent 45 % de l’énergie consommée en France (dont les deux tiers pour le résidentiel et un tiers pour le tertiaire)3. Cette consommation d’énergie représente 28 % des émissions de gaz à effets de serre en France4 ; des émissions qui n’ont quasiment pas reculé depuis 1990 (-3 %), faisant de ce secteur la « lanterne rouge » du premier budget carbone (2015-2018) avec un dépassement de 12 % par rapport à l’objectif sectoriel. Ce constat s’explique essentiellement par la lenteur des progrès dans le secteur de la rénovation énergétique. Face à l’objectif de porter l’ensemble du parc des logements au niveau de performance « bâtiment basse consommation » (BBC) d’ici 2050 et de rénover 500 000 logements par an, les progrès restent timides, pour autant qu’on puisse les mesurer en l’absence de données fiables sur le nombre et la qualité des rénovations5.

Un potentiel économique et un gisement d’emplois considérables

L’étude Marchés & Emplois de l’Ademe indique que le secteur de la rénovation énergétique représentait plus de 200 000 emplois et un chiffre d’affaires de 29 milliards d’euros en 2016. Selon les hypothèses du scénario « Rénovons », un plan ambitieux d’éradication des passoires énergétiques (logements de classes énergétiques F et G) pourrait créer jusqu’à 93 000 emplois supplémentaires sur dix ans ; une estimation qui rejoint l’évaluation réalisée par I4CE dans une analyse récente et qui identifie des pistes pour doubler en 5 ans les investissements orientés vers les rénovations très performantes.

Éviter le piège d’une action focalisée exclusivement sur le court terme

En contexte de sortie de crise, face à l’impératif de générer des impacts économiques à court terme, la tentation peut être grande de limiter les mesures du plan de relance à des actions rapidement mobilisables, en s’appuyant exclusivement sur un renforcement des outils d’aide à la rénovation existants, notamment via un élargissement des critères d’éligibilité du crédit d’impôt transition énergétique (réintégrant les ménages les plus aisés), voire une augmentation des taux d’aide. Une telle approche comporte deux risques majeurs. D’une part, l’accroissement du volume d’activité s’estomperait rapidement après la disparition des mesures exceptionnelles, créant de fait une « bulle » d’activité sans impact durable dans le temps. D’autre part, s’appuyer exclusivement sur les outils existants comporte le risque de conserver, voire d’amplifier leurs défauts. En l’occurrence, celui de ne favoriser que des gestes uniques et disparates de rénovation énergétique, déconnectés et souvent incompatibles avec la logique d’une rénovation performante au niveau « BBC ». Et d’augmenter les risques d’effets d’aubaine en cas de subventions fléchées sur des équipements précis, réduisant d’autant l’efficacité économique des dispositifs6.

Déclencher le marché de la rénovation globale en France via le plan de relance

À l’inverse, une stratégie cohérente avec les objectifs fixés doit viser à combiner des mesures pouvant générer un accroissement d’activité à très court terme avec des actions visant à saisir cette opportunité pour engager résolument le changement d’échelle du marché de la rénovation globale et performante qui fait encore défaut. Une telle stratégie pourrait se fonder sur plusieurs orientations.

À court terme, intégrer une aide massive et directement fléchée vers la rénovation performante « BBC » dans les dispositifs existants (Prime Rénov de l’ANAH, CITE, Certificats d’économie d’énergie) afin d’éliminer un paradoxe important de la politique de rénovation française : face à l’objectif de porter l’ensemble du parc des logements à un niveau « BBC » en 2050, pas un seul outil d’aide national n’est pour l’instant conditionné à l’atteinte de ce niveau de performance, freinant de fait l’émergence de ce marché. Le montant de cette aide devrait être à la hauteur des enjeux, afin de fournir un signal clair et crédible à l’ensemble des acteurs (propriétaires, artisans du bâtiment) sur l’élargissement du marché de la rénovation globale7.

Sur la base des recommandations issus de la Convention citoyenne pour le climat, il s’agit ensuite de viser à moyen terme une refonte de l’ensemble des dispositifs existants, afin de créer une stratégie cohérente autour de trois axes complémentaires :

• un dispositif d’aide unique et simple pour les ménages, modulé en fonction de leurs ressources et du niveau de performance énergétique atteint après travaux, et distribué par des guichets uniques territoriaux qui assurent l’accompagnement des propriétaires pendant toutes les phases du projet (du diagnostic initial jusqu’à l’évaluation de la qualité des travaux, en passant par l’ingénierie financière et le montage technique du projet), en mobilisant l’ensemble des acteurs publics et privés8.
• une visibilité à long terme sur la mise en place et l’évolution dans le temps des obligations de rénovation énergétique en cohérence avec l’objectif d’un parc « BBC » en 2050 : afin d’éviter les « effets de seuil » (passage de la classe F ou G en classe E, sans aller plus loin) et inciter les acteurs à prévoir dès à présent des rénovations performantes.
• un soutien à la structuration d’une offre de la rénovation globale compétitive et de qualité, capable de suivre l’accélération du marché : en multipliant les initiatives de formation sur site et de structuration de groupements d’artisans locaux, en améliorant la fiabilité et l’opposabilité des diagnostics de performance énergétique et en faisant de la rénovation « BBC » une composante centrale de la formation initiale des métiers du bâtiment.

L’enjeu est donc double : il s’agit de fournir un signal fort pour créer un sursaut du marché de la rénovation énergétique performante à court terme (certains évoquent le terme de « Plan Marshall du bâtiment » ; mais cet effort doit être orienté pour préparer le terrain à la mise en œuvre des orientations stratégiques émises par la Convention citoyenne pour le Climat. Mise en œuvre qui pourrait être détaillée dans le cadre de l’élaboration de la feuille de route quinquennale de la rénovation énergétique des bâtiments inscrite à l’article 1 de la loi énergie-climat de 2019.

• 1. https://www.iea.org/news/iea-offers-world-governments-a-sustainable-recovery-plan-to-boost-economic-growth-create-millions-of-jobs-and-put-emissions-into-structural-decline
• 2. Pour aller plus loin, voici une liste (non exhaustive) des propositions pour le plan de relance focalisées sur le sujet de la rénovation énergétique : Sénat (http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/affaires_eco/Covid-19/Feuille_de_route_relance_energie_04-06-2020.pdf); Négawatt (https://www.negawatt.org/IMG/pdf/200611_note_plan-de-relance_reno-performante.pdf); I4CE (https://www.i4ce.org/wp-core/wp-content/uploads/2020/04/I4CE-Investir-pour-le-climat-sortie-de-crise-COVID-1.pdf); CSCEE (https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-35644-cscee-relance-propositions-secteur.pdf); Convention citoyenne pour le Climat ( ) ; Association des régions de France (http://regions-france.org/wp-content/uploads/2020/04/20200406-DP-relance.pdf). Il est également intéressant de consulter la proposition de projet de loi sur la « Prime Climat » (https://lessocialistes.fr/wp-content/uploads/2020/05/Groupe-Socialistes-et-apparente%CC%81s-Proposition-de-loi-Prime-pour-le-Climat-2020-1.pdf), portée par le député Boris Vallaud, particulièrement complète sur les enjeux d’articulation entre une obligation progressive de rénovation énergétique et une refonte des aides aux travaux.

• 3. La consommation d’énergie du secteur résidentiel-tertiaire est globalement stable (+4 % depuis 2000). Les émissions du bâtiment ont baissé de seulement 3 % entre 1990 et 2007, les gains d’efficacité et de décarbonation de l’énergie ayant globalement été « compensés » par l’augmentation des surfaces.
• 4. Selon la nouvelle Stratégie nationale bas-carbone adoptée en 2020, le secteur résidentiel-tertiaire représente 19 % des émissions nationales en Scope 1 et 28 % en scope 2, intégrant les émissions liées à la production d’énergie consommée dans les bâtiments (notamment électricité et réseaux de chaleur).
• 5. Dans son premier rapport annuel de 2019, le Haut Conseil pour le climat (HCC) notait ainsi que : « L’absence d’exigence de résultat et de dispositif de contrôle pour la plupart des opérations de rénovation thermique (même lorsqu’elles bénéficient d’un soutien financier) fait qu’il n’y a ni qualité de résultat, ni données fiables pour évaluer correctement les progrès réalisés par rapport aux objectifs fixés par la SNBC et l’efficacité des aides à la rénovation ».
• 6. Le risque d’effet d’aubaine est particulièrement important en raison du fléchage des aides vers des équipements (poêles à bois, pompes à chaleur, fenêtres) ou gestes de rénovation (isolation des combles, de la toiture, etc.) précis, plutôt que de conserver une aide globale en fonction du niveau de performance atteint après travaux. Pour une analyse plus détaillée, voir par exemple l’évaluation des aides à la rénovation publiée par le CGEDD et l’IGF en 2017 (https://cgedd.documentation.developpement-durable.gouv.fr/documents/Affaires-0009660/010867-01_rapport.pdf) ou encore cet article de Bozonnat et al. (2016) (https://hal-enpc.archives-ouvertes.fr/hal-01336704/document).
• 7. En termes de montant de l’aide à la rénovation globale, la comparaison avec le dispositif allemand de la KfW (récemment renforcé) peut servir de référence : en France, le CITE finance au maximum 4 800 euros pour un couple, la prime Rénov de l’ANAH peut atteindre jusqu’à 20 000 euros pour les ménages très modestes, dépendant avant tout des gestes de rénovation prévus. En Allemagne, les rénovations très performantes sont subventionnés jusqu’à 48 000 euros par logement (maximum 40 % de l’investissement global), aide uniquement conditionnée à l’atteinte du niveau de performance visé, indépendamment des travaux prévus et des revenus du ménage.
• 8. La notion de guichet unique n’implique pas à priori qu’un seul acteur soit chargé de l’ensemble de l’accompagnement des propriétaires, mais bien de constituer une interface unique qui facilite la coordination entre le propriétaire et l’ensemble des acteurs intervenant à différentes phases du projet de rénovation (plateformes territoriales et espaces info énergie, architectes, experts thermiciens, artisans, etc.). Pour plus de détails, voir ce rapport de l’Ademe sur l’accompagnement des ménages dans la rénovation de leur logement (2019) (https://gbrisepierre.fr/wp-content/uploads/2019/12/ADEME-2019-Accompagner-la-r%C3%A9novation-Rapport-synthetique.pdf).

Par ailleurs, Andreas Rüdinger a aussi été l’auteur de notre étude « La réappropriation locale de l’énergie en Europe » (2017).