EU Tracker – Lokalne plany dotyczące ogrzewania i chłodzenia w Polsce
Podsumowanie
Gotowość do przekształcenia dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej EED.
Polska nie jest obecnie właściwie przygotowana do transpozycji art. 25.6 dyrektywy EED. Konieczne będą zmiany regulacyjne, ukierunkowane mechanizmy wsparcia i znaczne budowanie potencjału.
Polskie gminy są zobowiązane do sporządzania planów dostaw energii, jednak są one na ogół realizowane w oderwaniu od ich ogólnych działań związanych z klimatem, energią i planowaniem przestrzennym. Na szczeblu krajowym uznano jednak, że planowanie energetyczne odgrywa kluczową rolę w realizowaniu celów dotyczących poprawy jakości powietrza i niskoemisyjności. Wsparcie techniczne dla gmin jest ograniczone, a ramy wsparcia organizacyjnego pozostają niewystarczające. Istnieją dobre praktyki w zakresie wytycznych technicznych i wsparcia dla gmin w celu wspomagania ich transformacji w zakresie ciepłownictwa, ale nie zostały one jeszcze wdrożone na skalę krajową. Samorządy lokalne borykają się z poważnymi niedoborami kadrowymi i mają znacznie ograniczone możliwości w zakresie planowania energetycznego i klimatycznego. Aby umożliwić transpozycję art. 25.6 dyrektywy EED i właściwie dostosować lokalne działania do krajowych i europejskich celów, konieczne będą dostosowania regulacyjne, znaczne inwestycje w zasoby ludzkie oraz możliwości zarządzania na szczeblu lokalnym, poprawiona harmonizacja między planowaniem energetycznym, planowaniem przestrzennym a celami redukcji emisji, oraz wzmocniona koordynacja wielopoziomowa.
Szczegółowa ocena
Ramy prawne i obowiązki
Obowiązek przedstawienia lokalnego planu dostaw energii istnieje, ale nie jest właściwie zintegrowany z lokalnymi praktykami planowania przestrzennego i zarządzania
Przegląd ram prawnych na poszczególnych poziomach zarządzania
| Poziom krajowy | Ustawa Prawo energetyczne (Dz.U. 1997 nr 54 poz. 348) określa ogólne ramy regulacyjne zagadnień związanych z energią w Polsce, z uwzględnieniem kompetencji samorządów regionalnych i lokalnych. Nadrzędne cele polskiej polityki w zakresie klimatu i energii zostały określone w dokumencie strategicznym pt.: Polityka energetyczna Polski do 2040 r., opublikowanym w 2021 roku. Jeden z jego głównych celów – Cel Szczegółowy nr 7 – polega na zwiększeniu wydajności oraz udziału ciepła odnawialnego i odpadowego w ogrzewaniu oraz rozszerzeniu go na dodatkowe 1,5 miliona gospodarstw domowych do 2030 r. Dokument ten podkreśla, że na poziomie gmin i regionów planowanie w energetyczne odgrywa niezwykle ważną rolę w racjonalnym zarządzaniu energią, poprawą jakości powietrza i zwiększeniu wykorzystania lokalnych źródeł energii w celu zwiększenia liczby gmin posiadających takie plany. Nie określono celów w zakresie zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych, zwiększenia udziału ciepła odnawialnego lub odpadowego ani przeznaczenia środków finansowych na takie działania, ale wskazano cel polegający na zaspokojeniu zapotrzebowania na ogrzewanie wszystkich gospodarstw domowych w sposób zero- lub niskoemisyjny do roku 2040. Polski Krajowy Plan na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK) złożony w 2019 r. nie zawiera ukierunkowanych środków i celów w zakresie ogrzewania i chłodzenia. W 2022 r. przeprowadzono konsultacje społeczne dotyczące strategii ciepłowniczej do roku 2030 r., ale data jej publikacji nie została jeszcze ogłoszona. |
| Poziom regionalny | Polskie władze regionalne (województwa i powiaty) odpowiadają zgodnie z ustawą Prawo energetyczne za zapewnienie bezpieczeństwa dostaw ciepła na swoim terenie, co obejmuje odpowiedzialność za koordynację i ocenę planów zaopatrzenia w ciepło prowadzonych na poziomie lokalnym. |
| Poziom lokalny | Zgodnie z art. 19 i art. 20 ustawy Prawo energetyczne, wszystkie polskie gminy są prawnie zobowiązane do przygotowania 15-letnich planów zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe raz na trzy lata. Plany te dotyczą głównie bezpieczeństwa dostaw ciepła i najczęściej są opracowywane przez przedsiębiorstwa energetyczne i dostawców usług komunalnych lub w ścisłej współpracy z nimi. Nie odnoszą się one konkretnie do wykorzystania energii do celów chłodzenia i nie oferują strategicznej oraz ukierunkowanej przestrzennie wizji dekarbonizacji ogrzewania i chłodzenia na terytorium gminy. Do 2020 r. jedynie około 20% polskich samorządów lokalnych przedstawiło taki plan. Opracowane projekty są często niewystarczająco szczegółowe i zazwyczaj nie są skoordynowane z innymi dokumentami dotyczącymi polityki i planowania lokalnego, pomimo prawnych wezwań do ich dostosowania. |
Treść lokalnych planów ogrzewania i chłodzenia (wg. Ustawy Prawo energetyczne)
Główne elementy planu zaopatrzenia w energię określone w art. 19 ustawy Prawo energetyczne obejmują:
- Ocenę aktualnego zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe oraz przyjęcie założeń dotyczących przyszłego zapotrzebowania i zaopatrzenia na okres co najmniej 15 lat, który powinien obejmować cały obszar gminy.
- Ocenę możliwości wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii z uwzględnieniem energii elektrycznej i ciepła wytwarzanych w instalacjach odnawialnych źródeł energii, energii elektrycznej i ciepła użytkowego wytwarzanych w kogeneracji oraz zagospodarowania ciepła odpadowego z instalacji przemysłowych.
Plan powinien podlegać publicznej kontroli i przeglądowi na etapie opracowywania przez 21 dni, a także uwzględniać udział obywateli, przedsiębiorstw energetycznych oraz innych zainteresowanych stron, które mogą być nim objęte. Plan ten powinien być realizowany zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego i programami dotyczącymi jakości powietrza na poziomie lokalnym.
Ramy wsparcia
Polska nie posiada odpowiednich ram wsparcia dla lokalnego planowania energetycznego
Polskie gminy otrzymują bardzo ograniczone wsparcie przy przygotowywaniu dokumentów dotyczących strategicznego i przestrzennego planowania w zakresie energii, co sprawia, że są w dużej mierze nieprzygotowane do realizacji dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej (EED). Wytyczne techniczne i wsparcie organizacyjne nie są kompleksowo rozwinięte, a programy finansowe dostępne dla gmin rzadko są ukierunkowane na działania związane z planowaniem. Polskie administracje samorządowe borykają się także z brakiem zasobów finansowych i kadrowych, zaangażowania niezbędnego do realizacji tych zadań. Stoją one w obliczu wyzwań związanych z dostępem do geodanych dotyczących energii. Konieczne jest podjęcie znacznych wysiłków w celu wzmocnienia kompetencji pracowników administracyjnych polskich samorządów lokalnych, aby mogli właściwie i strategicznie wykorzystywać planowanie jako narzędzie do dekarbonizacji systemów ciepłowniczych.
Zapewnione wsparcie
| Techniczne i organizacyjne | 2/5 | Polskim samorządom lokalnym brakuje kompleksowych ram wsparcia technicznego przy planowaniu energetycznym. Niektóre regiony wydały bardziej szczegółowe wytyczne dla gmin, dotyczące opracowywania planów dostaw energii. Na przykład dokument wytycznych Województwa Śląskiego zawiera wytyczne dotyczące oceny lokalnych możliwości zaspokojenia potrzeb energetycznych poprzez identyfikację lokalnych zasobów energii, w tym OZE i źródeł ogrzewania odpadowego. Gminy mogą otrzymywać wsparcie zewnętrzne w zakresie ustalania źródeł ogrzewania, ale rzadko w zakresie działań związanych z planowaniem przestrzennym. Wsparcie techniczne i organizacyjne dla samorządów lokalnych w celu poprawy ich kompetencji w zakresie przechodzenia na czystsze i bardziej wydajne ogrzewanie jest obecnie rozwijane w ramach programu LeadAir koordynowanego przez ForumEnergii – polski zespół doradców zajmujących się energetyką. W ramach programu udzielono także wsparcia w opracowaniu map transformacji energetycznej skupiających się na ogrzewaniu komunalnym w oparciu o narzędzie do modelowania transformacji lokalnej, które może służyć jako przydatna baza do budowania bardziej kompleksowych ram wsparcia technicznego dla planowania w zakresie ogrzewania w polskim kontekście. |
| Finansowe | 2/5 | Brakuje ram finansowych umożliwiających opracowywanie lokalnych planów w zakresie ogrzewania oraz map udostępnianych samorządom. Na planowanie działań w ramach konkretnych projektów można jednak użyć środków finansowych pochodzących głównie z krajowego Funduszu Termomodernizacji i Remontów. Tak było w przypadku gmin uczestniczących w programie Stop Smog, mającym na celu walkę z ubóstwem energetycznym poprzez projekty niskoemisyjne, co zostało uznane za dobrą praktykę przez unijny program Interreg. Działania te nie zostały jednak zintegrowane z ogólnymi działaniami dotyczącymi planowania energetycznego podejmowanymi przez gminy. Dofinansowanie z programu Czyste Powietrze utworzonego w celu wspierania wycofywania indywidualnych systemów ogrzewania węglowego w gospodarstwach domowych, aby ograniczyć emisje szkodliwych cząstek stałych (PM), kieruje się przede wszystkim do prywatnych gospodarstw domowych (i dotyczy głównie indywidualnych kotłów gazowych lub na biomasę). Przydział źródeł finansowania związanych z energią z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) dla gmin na projekty energetyczne został opóźniony w wyniku sporów o praworządność między Komisją Europejską a polskim rządem. |
| Kadry i kwalifikacje | 1/5 | Brak personelu w administracjach samorządowych jest kluczową przeszkodą w opracowywaniu planów dostaw energii oraz w ogólnym planowaniu w zakresie energii i klimatu. Większość organów administracji samorządowej nie posiada wykwalifikowanego personelu z kompetencjami z zakresu efektywności energetycznej lub planowania. Plany dostawy ciepła oraz dokumenty związane z klimatem i energią przygotowywane są zatem przez zewnętrznych wykonawców. W latach 2014-2020 funkcjonował krajowy program wsparcia mający na celu szkolenie ekspertów ds. energii w administracjach lokalnych i regionalnych, finansowany głównie przez UE. Niemniej jednak, wiele polskich samorządów lokalnych wykorzystało środki, zarówno z funduszy UE (ELENA i LIFE), jak i z własnych budżetów, aby wzmocnić swoje kompetencje i zdolności w obszarach związanych z transformacją ciepłownictwa. Zmiany regulacyjne w systemie podatkowym, pandemia Covid-19, inwazja Rosji na Ukrainę oraz kryzys energetyczny wywarły znaczną presję budżetową na polskie gminy. Zapewnienie podstawowych usług, w tym pokrycia kosztów ogrzewania, stało się w takim kontekście najwyższym priorytetem. W wielu przypadkach ograniczyło to zdolność pracowników administracji samorządowych do poświęcenia niezbędnego czasu, zasobów i uwagi na strategiczne i strukturalne działania na rzecz poprawy efektywności energetycznej, jakości powietrza, redukcji emisji i kosztami energii dla odbiorców końcowych. Ograniczenie to wynika z braku wystarczających mechanizmów wsparcia potrzebnych do rozwijania niezbędnych kompetencji administracyjnych, know-how i umiejętności. Może to częściowo wyjaśniać niski poziom dostosowania planów dostaw energii do innych dokumentów dotyczących energii, klimatu i zagospodarowania przestrzennego oraz dedykowanych programów inwestycyjnych. |
| Dostęp do danych | 2/5 | Dane dotyczące dostaw ciepła do gmin mogą być udostępniane przez operatorów sieci dystrybucyjnych na zasadzie dobrowolności. Dostęp ten często jest uzależniony od relacji samorządów z operatorami, zazwyczaj będącymi własnością jednej z czterech państwowych grup energetycznych: PGE, TAURON, Enea i PKN Orlen. Dane dotyczące zapotrzebowania na ciepło są dostępne wyłącznie dla budynków wielorodzinnych oraz użyteczności publicznej i rzadko są poddawane digitalizacji i harmonizacji, co sprawia, że ich gromadzenie jest kosztowne. Dodatkowe ograniczenia związane z danymi obejmują brak narzędzi cyfrowych i baz danych do przechowywania, zarządzania i wizualizacji danych przestrzennych oraz innych danych związanych z ogrzewaniem. W 2021 roku uruchomiona została Centralna ewidencja emisyjności budynków (CEEB), baza danych, do której właściciele nieruchomości zobowiązani są przekazywać dane dotyczące źródeł ogrzewania oraz spalania paliw w budynkach zarówno w sektorze mieszkaniowym, jak i niemieszkalnym. Samorządy lokalne od niedawna mają dostęp do tych danych, istotnych do celów planowania w zakresie ogrzewania i chłodzenia. |
